1994年1月1日，《國務(wù)院關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》正式施行。
依據(jù)《決定》，自1994年1月1日起，地方財政包干體制正式退出歷史舞臺，對各省、自治區(qū)、直轄市以及計劃單列市開始實行分稅制財政管理體制。
30年來，分稅制對正確處理中央與地方之間的財政關(guān)系，調(diào)動兩個積極性，合理調(diào)節(jié)地區(qū)之間財力分配以及促進國家財政收入合理增長等方面起到了極其重要的基礎(chǔ)性作用，為加強和改善中央的宏觀調(diào)控和國家治理能力提供了極為重要的物質(zhì)和財力保障。
與此同時，伴隨30年來中國經(jīng)濟社會的高速發(fā)展，在新的歷史時期也遇到了一些新的問題。謀劃新一輪稅制改革，也被提上議事日程。
溫故而知新。澎湃商學(xué)院邀請專家學(xué)者撰寫了這一組“分稅制30年”的專題文章，回顧分稅制30年來的得失、經(jīng)驗，也期望可為新一輪財稅體制改革提供智識參考。
1994年落地的分稅制改革，是新中國成立以來最為重要的財稅體制改革，奠定了我國現(xiàn)代財政制度的基礎(chǔ)，有力地支撐了近三十年的經(jīng)濟發(fā)展。站在分稅制改革30周年的歷史節(jié)點，新一輪財稅體制改革的大幕徐徐拉開。
分稅制改革證明財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱
政府間關(guān)系，尤其是中央政府與地方政府的關(guān)系，一直是古今中外、歷朝歷代國家治理的核心問題。而處理中央政府與地方政府關(guān)系的關(guān)鍵就是集權(quán)與分權(quán)的平衡，中央高度集權(quán)，有利于形成穩(wěn)定統(tǒng)一的秩序，但可能導(dǎo)致地方缺乏活力；中央過度分權(quán)，可能激發(fā)地方發(fā)展的積極性，但也會醞釀風(fēng)險，威脅安全。
新中國成立之初到改革開放之前，我國處理央地關(guān)系的主要模式是“統(tǒng)收統(tǒng)支”，這種模式的好處是便于集中統(tǒng)一管理、安全有序，缺點在于地方政府缺乏積極性，經(jīng)濟發(fā)展水平較低。改革開放之后，秉持“放權(quán)讓利”、激發(fā)活力的理念，央地關(guān)系轉(zhuǎn)向“分灶吃飯、財政包干”，形形色色的包干制背后，本質(zhì)都是地方自主掙錢，部分上繳中央，部分留下自己花。
但是，財政包干沒有激發(fā)地方干事創(chuàng)業(yè)、增加稅收的積極性，反而“誘使”地方將規(guī)范的稅收收入轉(zhuǎn)為非稅收入以避免上繳中央，藏富于地方，結(jié)果就是中央政府財力捉襟見肘，與地方政府的關(guān)系愈加失衡。
1992年全國財政收入3500億元，其中中央財政收入1000億元，地方財政收入2500億元，但中央財政支出2000元，入不敷出。殘酷的現(xiàn)實已直逼防線，改革一觸即發(fā)。
1993年，在經(jīng)過多年醞釀考慮之后，國務(wù)院下定決心開啟分稅制財政管理體制改革，其核心是從簡單粗暴的央地“分錢”走向更為合理的央地“分工”，重構(gòu)央地關(guān)系。將消費稅、關(guān)稅等稅源廣泛、稅基流動性強的稅種，劃為中央稅；將房產(chǎn)稅、契稅等稅基流動性弱的稅種，劃為地方稅；將貨物跟服務(wù)區(qū)別對待，貨物歸增值稅，服務(wù)歸營業(yè)稅，稅源最大的增值稅四分之三歸中央，四分之一歸地方，營業(yè)稅則全部留給地方；將企業(yè)所得稅按企業(yè)屬性劃分，中央企業(yè)歸中央，地方企業(yè)歸地方。
分稅制改革牽一發(fā)而動全身，在劃分稅收收入的同時，同步啟動了全面系統(tǒng)的稅制改革，建立起了以流轉(zhuǎn)稅為主、所得稅為輔的稅制體系。同時，稅務(wù)局一分為二，國稅局主要負責(zé)征管歸屬中央的稅收收入，地稅局負責(zé)征管歸屬地方的稅收收入。
分稅制改革的效果立竿見影，中央政府的財政收入由改革前的不足三成大幅提升到五成以上，財政收入占GDP的比重也大幅提升，擁有充足財力的中央政府可以集中力量辦大事兒，而地方政府也找到了干事創(chuàng)業(yè)的積極性，開啟了地方GDP錦標(biāo)賽時代，推動我國經(jīng)濟增長進入快車道。
當(dāng)然，沒有任何改革可以一次到位且完美無瑕，雖然分稅制改革在制度設(shè)計上盡可能照顧了地方政府的利益，但這種只改財權(quán)不改事權(quán)的改革，即便搭配了稅收返還、轉(zhuǎn)移支付等制度改革，地方政府依然面臨收不抵支的困境，特別是分稅制之后的一系列改革又將財權(quán)和財力進一步上收中央，地方財力更加窘迫。除原來屬于中央的企業(yè)所得稅外，原來屬于地方的企業(yè)所得稅，改為了中央60%，地方40%；原來完全屬于地方的個人所得稅，改為了中央60%，地方40%；原來屬于地方的證券交易印花稅，步步為營地變成了中央稅。
在央地財力關(guān)系完全逆轉(zhuǎn)之后，營業(yè)稅與增值稅的分設(shè)已經(jīng)沒有意義，“營改增”順理成章，增值稅一統(tǒng)江湖。地方政府失去了主體稅種營業(yè)稅，只能通過增值稅五五分成彌補收入，但地方財政收入的自主性已不可同日而語。與此同時，國地稅的分設(shè)也失去必要性，分設(shè)帶來的征管效率低下等問題也需要通過合并來解決，國地稅分家24年之后重回一家人。
在財權(quán)財力不斷上收、事權(quán)卻呈下移趨勢的背景下，地方政府開始四處找錢，土地財政應(yīng)運而生，并成為地方政府財力的主要支撐，狂飆突進的房地產(chǎn)推動了經(jīng)濟的高速增長，也帶來了更多的社會問題，埋下了風(fēng)險隱患。分稅制改革對預(yù)算改革關(guān)注的不足導(dǎo)致預(yù)算外資金膨脹，地方政府債務(wù)風(fēng)險凸顯，一系列分稅制改革的衍生問題有待持續(xù)的財稅體制改革進一步解決。
總的來看，分稅制改革以重構(gòu)央地關(guān)系為目標(biāo)，同步啟動了稅制改革，但其影響絕不局限于財稅領(lǐng)域，而是引發(fā)、帶動了整個經(jīng)濟社會變革，深刻地影響了國家治理的模式，成為“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的經(jīng)典注解。
謀劃新一輪財稅體制改革的方向
分稅制改革關(guān)注不足、未能解決和衍生遺留的問題，要通過持續(xù)不斷的財稅改革去解決。用“事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革”，去解決分稅制只關(guān)注財權(quán)財力劃分導(dǎo)致地方政府沒錢干活兒的問題；用“省以下財政體制改革”，去解決分稅制只關(guān)注央地關(guān)系而未關(guān)注地方與地方關(guān)系的問題；用四本預(yù)算統(tǒng)籌、修訂預(yù)算法和預(yù)算法實施條例，去解決預(yù)算外資金膨脹的問題，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，加強績效評價；用規(guī)范的地方政府債券“開前門、堵后門”，去解決地方政府債務(wù)風(fēng)險的問題；同時不斷優(yōu)化稅制，以適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展、財政改革和國家治理的需要。
改革永遠在路上，站在分稅制改革30周年的重要時點，中央明確要謀劃新一輪財稅體制改革。那么，新一輪財稅體制改革的方向在哪里？
無外乎兩個方面：一是上一輪財稅體制改革因各種因素尚未完成的，在當(dāng)下以及未來還需推進的有哪些？二是適應(yīng)于形勢變化，著眼未來的新的改革。
2013年，十八屆三中全會明確了以建立現(xiàn)代財政制度為目標(biāo)的財稅改革；2014年，中央審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》，明確三方面改革任務(wù)：改進預(yù)算管理制度，深化稅收制度改革，調(diào)整中央和地方政府間財政關(guān)系。
從預(yù)算來看，多年改革實現(xiàn)了全口徑預(yù)算管理，但依然存在預(yù)算約束偏軟、透明度不足的問題，部分領(lǐng)域預(yù)算剛性固化，一定程度上影響財政資源統(tǒng)籌，帶來財政可持續(xù)風(fēng)險。
從稅制來看，增值稅、個人所得稅等多項改革取得顯著成效，但依然存在消費稅等稅種既定的改革任務(wù)尚未完成、甚至剛剛起步的問題，稅收法治進程也依然在路上。
從政府間財政關(guān)系來看，事權(quán)與支出責(zé)任的改革依然在進行中，但即便解決了“誰干活兒、誰拿錢”的問題，還是要回到“錢從哪里來”的關(guān)鍵問題上，地方稅體系的建設(shè)任重而道遠，與之相關(guān)的地方債務(wù)風(fēng)險依然是懸在頭頂?shù)倪_摩克利斯之劍。
著眼未來，財稅體制改革要回歸財政職能本身，站在國家治理的高度，進一步厘清政府與市場的關(guān)系，思考政府要做什么，市場要做什么，財政職能的邊界在哪里，有所為有所不為。在此基礎(chǔ)上，梳理政府與政府的關(guān)系，將財稅改革融入國家治理和經(jīng)濟社會發(fā)展，解決“錢從哪里來——稅收”“錢到哪里去——預(yù)算”和“錢怎么分、怎么用——政府間關(guān)系”三大核心問題。
以稅制改革為例，新一輪財稅體制改革整體框架下的稅制改革，既要完成此前的未竟之業(yè)，又要應(yīng)對未來的挑戰(zhàn)。基本的改革方向是：優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，提高直接稅比重，健全地方稅體系。
主要的改革路徑包括：
一是完成增值稅立法，簡并稅率完善稅制；
二是調(diào)整消費稅征稅范圍和稅率，推進征稅環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方；
三是擴大個人所得稅綜合征收范圍，優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)，完善扣除制度；
四是完善企業(yè)所得稅制度，鼓勵創(chuàng)新和重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展；
五是適應(yīng)綠色發(fā)展需要，推動碳稅改革，完善綠色稅系；
六是在“土地財政”進入拐點的背景下，穩(wěn)妥推進房地產(chǎn)稅立法和改革；
七是適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展，完善數(shù)字經(jīng)濟稅收制度，應(yīng)對國內(nèi)外挑戰(zhàn)；
八是完善自由貿(mào)易稅收制度，推進高水平對外開放；
九是適應(yīng)“稅費皆重”格局，完善社保繳費和非稅收入相關(guān)制度；
十是優(yōu)化稅收征管，建設(shè)智慧稅務(wù)。
通過十個方面的稅制改革，實現(xiàn)稅負從流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)向所得和持有環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)變，從企業(yè)向個人轉(zhuǎn)變，從中低收入群體向高收入群體轉(zhuǎn)變，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，助力實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、社會公平、生態(tài)環(huán)保和國家安全。